在 2025 年 3 月 31 日这个看似平常的春日，商务部贸易救济调查局内却气氛凝重，一场关于进口牛肉保障措施调查的听证会正如火如荼地进行着。来自世界各地的代表、国内相关企业及行业协会齐聚一堂，共同探讨进口牛肉对中国市场和本土产业的影响，各方观点激烈碰撞，火花四溅。

  欧盟代表率先发言，言辞之间尽显对中国市场供需关系的关注。他们指出，近年来中国进口牛肉数量的显著增加，根源在于国内产能的不足。回溯 2019 - 2022 年，非洲猪瘟的肆虐如一场风暴，席卷中国的生猪养殖行业，导致国内动物蛋白市场出现巨大缺口。在猪肉供应紧张的情况下，牛肉作为重要的替代蛋白来源，进口量随之水涨船高。欧盟代表进一步强调，在本次调查中，实施保障措施缺乏必要性。一方面，他们认为目前国内产业并未遭受严重损坏，市场仍处于一种动态调整的过程中；另一方面，即便国内产业存在困难，也更可能是由国内产能不足或其他复杂因素导致，而非单纯的进口冲击 。并且，欧盟代表还特别提醒，如果中国决定采取保障措施，务必谨慎行事，避免对欧盟等合法合规的进口产品造成不合理的市场准入限制，毕竟欧盟的牛肉产品一直以来都严格遵循相关标准，在国际市场上口碑良好。

  智利政府代表在发言中同样态度明确，坚决反对实施保障措施，即便中国最终决定实施，也强烈请求将智利排除在外。智利作为牛肉出口国，其牛肉产业有着独特的发展模式。智利牛肉主要满足本国消费需求，对中国市场的出口量占比一直较小且保持相对稳定。从数据来看，智利牛肉出口份额长期低于 1%，这一数据符合 WTO 保障措施协定第 9.1 条中关于排除的条件。智利代表列举诸多事实，强调智利牛肉出口规模小，无法对中国牛肉产业构成严重损害威胁，并且在调查过程中，智利企业始终积极配合，展现出良好的合作态度。此外，智利代表还对申请材料提出质疑，指出其中缺乏产能利用率等关键指标的完整数据，这让人不禁对启动保障措施的法律门槛是否满足产生怀疑。他们担忧保障措施一旦实施，不仅无法有效救济中国本国产业，反而会对智利这样的小规模供应国以及中国国内的消费者和下游产业带来负面影响，打破市场现有的微妙平衡。

  哥斯达黎加代表也不甘示弱，依据世界贸易组织保障措施协定第 9.1 条据理力争，要求将哥斯达黎加排除在保障措施之外。根据海关总署的数据，在调查期内，哥斯达黎加牛肉产品进口总额占比仅 0.05%，与其他占比低于 3% 的同盟国进口产品合计占比也仅为 4.03%，完全符合协定中关于发展中国家进口产品排除的条件。哥斯达黎加代表认为，在国际贸易中，应该充分考虑像哥斯达黎加这样的发展中国家的特殊情况，避免因不合理的贸易措施影响其经济发展和产业生存空间。

  山姆代表则另辟蹊径，提出将鲜肉排除在保障措施调查范围之外。从进口量角度分析，冷鲜牛肉进口量占比极低，小于 2.5%，对国内市场份额的影响微乎其微；带骨冷鲜牛肉进口量更是逐年下降，到 2024 年已降至 2019 年的 28.78%，根本无法对国内产业造成实质性损害。从价格方面来看，冷鲜牛肉进口单价较高，远远高于冻牛肉及国产牛肉，处于独立的高价区间，在市场上与国产牛肉形成了差异化竞争，并未对国内产业造成不利影响。此外，山姆代表还指出，冷鲜牛肉与国产牛肉在肉牛品种、饲养方式、烹饪方式、零售价格以及目标消费场景等多方面存在显著差异，二者更多是互补关系而非竞争关系。同时，他们强调国内牛肉产业遭受的冲击，很大程度上是由奶牛淘汰及市场供需失衡等因素导致，不应简单地归因于被调查的进口产品。

  而中国肉类协会代表的发言则充满了对国内牛肉产业现状的忧虑。近年来，进口牛肉呈现出大幅增长的态势，且价格普遍走低，这犹如一把双刃剑，严重冲击和损害了中国牛肉产业的发展。协会代表列举了一系列详实的数据：我国牛肉自主率从 2019 年的 80% 下滑至近两年的 72%，国产牛肉的市场空间不断被挤压，国内屠宰加工企业牛肉库存量大幅增长，远超合理库存水平 ；根据全国畜禽屠宰行业管理系统数据，去除异常数据后，2023 年与 2021 年、2019 年相比，屠宰企业平均屠宰量降幅达 32.2%，平均人员规模降幅为 29.31%，平均劳动生产率下降了 4.63%，企业屠宰规模缩小，生产效率明显降低；受价格下滑影响，2023 年以来，协会会员单位肉牛屠宰环节企业已出现亏损，部分企业宰杀一头肉牛亏损 500 - 1000 元，并且具有肉制品加工能力的屠宰企业，进口牛肉使用量已提升到加工总量的近 40%，如山东阳信等牛肉加工优势区域，进口牛肉使用量已占到该区域加工总量的 2/3，这不仅抢占了国产牛肉的销售市场，还严重影响了国产牛肉的深加工利润率；2023 年以来，肉牛养殖持续亏损，养殖户为减少损失，开始淘汰基础母牛，若基础产能不足，大量减少肉牛出栏量难以在两三年内恢复，未来极有可能出现大量肉牛屠宰企业因无牛可宰而关停倒闭的局面，国内屠宰行业发展的稳定性受到严重威胁。基于以上事实，中国肉类协会郑重呼吁国家尽快对进口牛肉采取保障措施，以保护国内产业的可持续健康发展，在国际贸易的浪潮中为国内牛肉产业撑起一把保护伞。

  欧盟：产能不足论与保障措施之辩

  欧盟代表在这场听证会上的发言，无疑是一颗投入平静湖面的石子，激起层层涟漪。他们抛出的 “产能不足论”，乍一听似乎有理有据，毕竟从数据和市场现象来看，中国牛肉进口量的攀升与国内产能增长的相对缓慢形成鲜明对比 。在过去的数年里，随着中国经济的飞速发展，居民生活水平不断提高，对牛肉这种高蛋白、低脂肪的优质肉类的需求日益旺盛。然而，国内肉牛养殖产业却面临着诸多困境，如养殖成本高企，包括饲料价格上涨、土地资源紧张导致养殖场地租赁费用增加等；养殖技术相对落后，肉牛的繁殖效率、生长速度和肉质品质提升缓慢；还有环保政策的日益严格，使得一些小型养殖场因无法满足环保要求而被迫关停，这些因素都限制了国内牛肉产能的快速扩张。

  但欧盟代表将进口牛肉增加完全归因于国内产能不足，这种观点未免过于片面。非洲猪瘟危机确实在短期内刺激了牛肉进口需求的增长，成为市场供需失衡的一个重要导火索。但除此之外，国际牛肉市场的低价竞争策略也是不可忽视的因素。以巴西、阿根廷等牛肉出口大国为例，他们凭借广袤的草原资源、先进的规模化养殖技术和成熟的产业链体系，能够以较低的成本生产出大量优质牛肉。这些进口牛肉进入中国市场后，以其价格优势迅速抢占市场份额，对国内牛肉产业造成了巨大冲击。而且，随着国内消费者对进口牛肉认知度的提高，以及电商、冷链物流等行业的快速发展，进口牛肉的销售渠道日益畅通，进一步推动了其进口量的增加。

  在关于保障措施的讨论上，欧盟代表认为国内产业未受严重损坏，这与中国肉类协会所提供的大量数据和事实形成了鲜明反差。从国内屠宰加工企业的库存积压、生产规模缩小，到肉牛养殖环节的亏损、基础母牛淘汰，一系列问题都表明国内牛肉产业正面临严峻挑战。欧盟代表所谓的 “国内产业遭受的困难可能是由其他因素造成”，这种轻描淡写的说法，显然没有充分考虑到进口牛肉低价倾销对国内产业的直接冲击。在市场竞争中，价格是关键因素，进口牛肉的低价策略使得国内牛肉产品在市场上失去价格竞争力，消费者更倾向于购买价格实惠的进口牛肉，从而导致国产牛肉市场份额被挤压，企业利润下滑，产业发展陷入困境。

  欧盟代表敦促中国在采取保障措施时避免限制欧盟进口产品的合法市场准入，这背后隐藏着欧盟自身的经济利益考量。欧盟作为全球重要的牛肉生产和出口地区，一直觊觎中国庞大的消费市场。近年来，随着中国对欧盟部分国家牛肉进口禁令的解除，欧盟牛肉在中国市场的份额逐渐扩大。如果中国实施保障措施，限制进口牛肉数量或提高进口门槛，无疑会影响欧盟牛肉出口企业的利润，也会对欧盟相关产业的发展产生连锁反应。因此，欧盟代表在听证会上的发言，既是对中国市场供需关系的一种解读，更是为了维护欧盟自身在国际贸易中的经济利益，试图通过强调产能不足论和反对保障措施，继续在中国市场分得一杯羹。

  智利：排除请求与理由阐述

  智利在这场听证会上的诉求十分明确，那就是请求将本国排除在保障措施之外。智利作为一个牛肉生产与出口国，其牛肉产业有着自身独特的发展轨迹和市场定位。

  从出口份额来看，智利牛肉出口中国的份额长期低于 1%，这一数据成为智利请求排除的关键依据之一。根据 WTO 保障措施协定第 9.1 条，当一国在调查产品总进口额占比低于特定标准时，有资格被排除在保障措施之外，智利显然符合这一条件。这背后反映出智利牛肉在中国市场的实际影响力有限。与巴西、阿根廷等牛肉出口大国相比，智利牛肉在中国市场的存在感相对较弱。其出口量小且稳定，没有出现大幅波动从而冲击中国市场的情况。例如，在过去的几年里，尽管全球牛肉市场风云变幻，智利牛肉对中国的出口量始终维持在一个相对稳定的区间，没有像一些国家那样，通过大规模低价倾销来抢占市场份额。

  从产业影响角度分析，智利牛肉主要满足本国消费需求，对中国出口量占比小。这意味着智利牛肉的出口不会对中国国内牛肉产业的整体格局造成颠覆性的影响。智利国内的牛肉产业发展模式更侧重于保障本国居民的肉类供应，出口只是其产业的一个补充部分。而且，智利牛肉企业在面对中国市场的调查时，始终保持积极配合的态度。这种良好的合作姿态不仅体现了智利企业对国际贸易规则的尊重，也表明他们希望在合法合规的框架内与中国开展贸易往来，而不是通过不正当竞争手段来获取利益。

  此外，智利代表还对申请材料提出了有力的质疑。他们指出申请材料中缺乏产能利用率等关键指标的完整数据，这使得启动保障措施的法律依据变得不那么充分。产能利用率是衡量一个产业生产效率和市场供需关系的重要指标，如果这一数据缺失或不完整，就难以准确判断国内产业是否真正受到进口产品的严重冲击，以及保障措施是否是解决问题的最佳途径。智利代表的这一质疑，引发了与会各方对申请材料严谨性和科学性的深入思考，也为保障措施的决策过程增添了更多的不确定性。

  智利在听证会上请求排除保障措施的理由充分且合理，无论是从出口份额的客观数据，还是对中国产业的实际影响，以及对申请材料的专业质疑，都展现出智利在国际贸易中的理性和务实态度。在未来中国对进口牛肉保障措施的决策过程中，智利的这些观点无疑将成为重要的参考因素，影响着中国牛肉市场的未来走向和国际贸易格局。

  哥斯达黎加：符合条件，理应排除

  哥斯达黎加在这场进口牛肉保障措施调查听证会中的诉求同样引人注目，其依据世界贸易组织保障措施协定第 9.1 条提出的排除请求，有着坚实的数据支撑和合理的逻辑推理。

  从数据层面来看，海关总署的数据成为哥斯达黎加主张的有力证据。在调查期内，哥斯达黎加牛肉产品进口总额占比仅 0.05% ，这一极低的占比数字，直观地反映出哥斯达黎加牛肉在中国进口牛肉市场中只是一个极小的组成部分。与其他主要牛肉出口国相比，哥斯达黎加的出口量几乎可以忽略不计。例如，巴西、阿根廷等国，它们凭借丰富的自然资源和成熟的养殖产业，每年向中国出口大量牛肉，在市场份额中占据显著地位。而哥斯达黎加则不同，其国内牛肉产业规模相对较小，主要以满足本国消费为主，出口到中国的牛肉数量有限，难以对中国牛肉市场的整体格局产生实质性影响。

  再看与其他占比低于 3% 的同盟国进口产品合计占比情况，哥斯达黎加与它们的合计占比也仅为 4.03%，远低于协定中规定的 9% 的标准。这意味着，即使将哥斯达黎加与其他类似的小规模供应国的进口量相加，其总和在中国进口牛肉总量中的占比仍然处于较低水平，不会对中国国内牛肉产业造成明显的冲击。这种低占比的进口格局，使得哥斯达黎加在国际贸易中处于一个相对特殊的地位，它既没有大规模出口牛肉的能力，也不会对中国市场造成竞争压力。

  从国际贸易规则的角度分析，世界贸易组织保障措施协定第 9.1 条的设立，本身就是为了在保护国内产业的同时，兼顾发展中国家的特殊利益和贸易需求。哥斯达黎加作为一个发展中国家，其经济和产业发展相对较弱，牛肉出口作为其对外贸易的一部分，对其经济发展有着一定的意义。如果中国实施保障措施，将哥斯达黎加涵盖在内，可能会对其牛肉产业及相关经济活动造成不必要的打击，影响其经济发展和就业。在国际贸易中，公平和合理是基本原则，哥斯达黎加符合协定中的排除条件，理应得到公正的对待，被排除在保障措施之外，以确保其在合法合规的框架内继续开展与中国的贸易往来。

  山姆：鲜肉排除的多重依据

  山姆代表在听证会上的发言，为整个会议带来了一个全新的视角，其提出将鲜肉排除在保障措施调查范围的观点，有着多重依据，每一点都经过了深入的分析和考量。

  从进口量影响来看，冷鲜牛肉在整个进口牛肉市场中所占的比例极小，占比小于 2.5%。这一数据表明，冷鲜牛肉的进口量在庞大的中国牛肉市场中，只是微不足道的一部分，对国内市场份额的影响微乎其微。就如同在一片广阔的海洋中，冷鲜牛肉进口量只是一朵小小的浪花，难以掀起市场的惊涛骇浪。以 2024 年为例，带骨冷鲜牛肉进口量不仅占比低，还呈现出逐年下降的趋势，已降至 2019 年的 28.78%。这种持续下降的进口量，更使得冷鲜牛肉难以对国内牛肉产业造成实质性的损害。与冻牛肉和国产牛肉相比，冷鲜牛肉在市场上的存在感较弱，其进口量的变化几乎不会对国内牛肉市场的供需关系产生明显的冲击 。

  价格因素也是山姆主张排除鲜肉的重要依据之一。冷鲜牛肉的进口单价普遍较高，处于一个独立的高价区间。这使得冷鲜牛肉在市场上与冻牛肉及国产牛肉形成了鲜明的价格差异。消费者在购买牛肉时，价格往往是一个重要的考虑因素。由于冷鲜牛肉价格高于冻牛肉及国产牛肉，其目标消费群体也相对较为小众，主要是那些对牛肉品质和新鲜度有较高要求，且愿意为其支付较高价格的消费者。这种价格上的差异和消费群体的细分，使得冷鲜牛肉与国产牛肉之间并没有形成直接的竞争关系，也就不会对国内牛肉产业造成不利影响。例如，在一些高端超市和生鲜市场，冷鲜牛肉的价格常常是普通国产牛肉的数倍，但其销量相对稳定，主要满足了特定消费群体的需求，与国产牛肉在不同的价格层次和消费场景中各得其所。

  产品差异方面，冷鲜牛肉与国产牛肉在多个维度上存在显著区别。在肉牛品种上，进口冷鲜牛肉往往来自特定的国外肉牛品种，这些品种在生长环境、饲养方式等方面与国内肉牛品种有所不同，导致其肉质、口感和营养成分也存在差异。在饲养方式上，国外一些先进的养殖模式注重肉牛的自然生长和草料喂养，而国内部分养殖则可能采用不同的饲料配方和养殖管理方式。烹饪方式上，冷鲜牛肉因其新鲜度和肉质特点，更适合一些对肉质要求较高的烹饪方式，如煎牛排、涮牛肉等；而国产牛肉则在多种烹饪方式中都有广泛应用，如炖煮、红烧等。零售价格上的差异前文已述，目标消费场景也不尽相同，冷鲜牛肉主要出现在高端餐饮场所、精品超市以及对品质有较高追求的家庭餐桌；国产牛肉则广泛分布于各类农贸市场、超市以及大众餐饮中，满足了不同层次消费者的日常需求。这些多方面的差异，使得冷鲜牛肉与国产牛肉更多地呈现出互补关系，而非竞争关系，共同丰富了中国牛肉市场的产品种类和消费选择。

  山姆代表还强调，国内牛肉产业所面临的困境，不能简单地归因于被调查的进口产品。奶牛淘汰及市场供需失衡等因素，对国内牛肉产业造成了巨大的冲击。近年来，随着国内乳业市场的变化，部分奶牛养殖场面临经营困境，不得不淘汰大量奶牛，这其中包括一些可用于肉牛养殖的母牛，导致肉牛基础产能下降。同时，市场供需关系的不稳定，如消费者对牛肉需求的波动、国内肉牛养殖周期与市场需求的不匹配等，也使得国内牛肉产业陷入困境。这些内部因素的综合作用，才是国内牛肉产业面临问题的关键所在，而非进口冷鲜牛肉这一占比极小且与国产牛肉互补的产品。

  中国肉类协会：产业受损，亟需保护

  中国肉类协会在这场听证会上，宛如一位忧心忡忡的守护者，为国内牛肉产业的困境发出了振聋发聩的呼喊。其陈述的内容，犹如一份详实的 “产业受损报告”，每一个数据、每一个事例，都直击国内牛肉产业的痛点。

  首当其冲的是牛肉自给率的大幅下滑。从 2019 年的 80% 降至近两年的 72%，这一数字的变化，犹如一记沉重的警钟，敲响了国内牛肉产业的危机。自给率的降低，意味着国内牛肉市场越来越依赖进口，本土牛肉产业的生存空间被不断压缩。在市场的大棋盘上，国产牛肉原本占据着重要的位置，如今却在进口牛肉的冲击下，逐渐失去了原有的领地。就像曾经在国内市场占据主导地位的一些本土牛肉品牌，由于进口牛肉的大量涌入，市场份额急剧下降，面临着巨大的生存压力 。

  国内屠宰加工企业也深陷困境。牛肉库存量大幅增长，远远超出了合理的库存水平。大量的牛肉积压在仓库中，占用了企业大量的资金和仓储空间，导致企业资金周转困难，运营成本增加。以一些大型屠宰加工企业为例，原本规划的库存容量早已被突破，为了存放这些积压的牛肉，企业不得不租赁额外的仓库，这无疑进一步加重了企业的负担。同时，企业的平均屠宰量降幅达 32.2%，平均人员规模降幅为 29.31%，平均劳动生产率下降了 4.63%。这一系列数据表明，企业的生产规模在不断缩小，生产效率也在持续降低。曾经繁忙的屠宰车间，如今变得冷冷清清，许多工人失去了工作机会，企业的盈利能力也大打折扣 。

  肉牛屠宰环节的亏损更是让企业苦不堪言。2023 年以来，协会会员单位肉牛屠宰环节企业已出现亏损，部分企业宰杀一头肉牛亏损 500 - 1000 元。这意味着企业每宰杀一头牛，不仅无法获得利润，反而要倒贴钱。在市场经济中，企业是以盈利为目的的，长期的亏损让这些企业难以为继，不得不削减生产规模，甚至有些企业已经开始考虑转行。例如，一些原本专注于肉牛屠宰的企业，开始涉足其他肉类加工领域，试图寻找新的利润增长点 。

  进口牛肉使用量的增加，也对国产牛肉的销售市场和深加工利润率造成了严重的冲击。具有肉制品加工能力的屠宰企业，进口牛肉使用量已提升到加工总量的近 40%，在山东阳信等牛肉加工优势区域，这一比例更是高达 2/3。进口牛肉凭借其价格优势，迅速抢占了国产牛肉在深加工市场的份额。国产牛肉在深加工过程中，由于成本较高，价格相对进口牛肉缺乏竞争力，导致市场需求下降，深加工利润率明显降低。许多国产牛肉深加工企业，原本以生产高品质的牛肉制品为特色，如今却在进口牛肉的冲击下，不得不降低产品价格，压缩利润空间，以维持市场份额 。

  肉牛养殖环节同样面临着严峻的挑战。由于肉牛养殖持续亏损，养殖户为了止损，开始淘汰基础母牛。基础母牛是肉牛产业的根基，基础母牛的大量淘汰，将直接影响未来肉牛的出栏量。肉牛生产周期长，从母牛受孕到小牛出栏，往往需要数年时间。一旦基础产能不足，未来将会出现大量肉牛屠宰企业因无牛可宰而关停倒闭的局面。这不仅会对肉牛养殖产业造成毁灭性的打击，还会影响到整个产业链的稳定发展。在一些农村地区，许多养殖户原本依靠养牛为生，如今却不得不忍痛卖掉自己的基础母牛，另谋出路，这使得农村地区的经济发展和就业形势也受到了影响 。

  中国肉类协会所揭示的这些问题，充分说明了进口牛肉的大量增长已经对国内牛肉产业造成了严重的损害。在国际贸易的浪潮中，国内牛肉产业正面临着前所未有的挑战，亟需国家采取有效的保障措施，为其保驾护航，使其能够在激烈的市场竞争中得以生存和发展。

  未来走向：产业变革与市场展望

  这场听证会无疑是国内牛肉产业发展历程中的一个重要转折点，其结果将深刻影响国内牛肉产业和进口牛肉市场的未来走向。

  从国内牛肉产业角度来看，如果保障措施最终落地实施，短期内，国内肉牛养殖户和屠宰加工企业将迎来喘息之机。养殖户的亏损压力有望得到缓解，基础母牛的淘汰速度可能减缓，这对于稳定国内肉牛存栏量、恢复产业元气至关重要。屠宰加工企业的库存积压问题也可能得到改善，生产规模和效率有望逐步恢复。例如，当进口牛肉数量受到限制，市场对国产牛肉的需求将相应增加，国产牛肉价格可能回升，企业的盈利能力将得到提升 。

  长期而言，这将促使国内牛肉产业加速转型升级。企业将更加注重提高养殖技术水平，引入先进的养殖设备和管理经验，实现规模化、集约化养殖，以降低生产成本，提高牛肉品质。同时，产业链上下游的协同合作将进一步加强，从肉牛养殖、屠宰加工到销售终端，各环节将形成更加紧密的利益共同体，共同抵御市场风险。比如，一些大型养殖企业可能会与屠宰加工企业建立长期合作关系，确保肉牛的稳定供应和优质牛肉的生产；销售终端也会更加倾向于推广国产牛肉品牌，提升消费者对国产牛肉的认知度和信任度 。

  对于进口牛肉市场，保障措施的实施将带来市场格局的重大调整。主要牛肉出口国如巴西、阿根廷等，可能会面临出口份额缩减的局面。这些国家的牛肉产业高度依赖国际市场，中国市场份额的减少将对其产业发展产生较大影响。为了应对这一挑战，他们可能会加大市场开拓力度，寻求其他国家和地区的市场机会，同时也会不断优化产品结构，提高牛肉品质，以增强在国际市场上的竞争力 。

  而对于一些原本被请求排除在保障措施之外的国家，如智利、哥斯达黎加等，其对中国的牛肉出口可能会保持相对稳定。这些国家的牛肉出口量占中国市场份额较小，保障措施对其影响有限。并且，他们可以利用这一机会，进一步巩固与中国的贸易关系，拓展在中国市场的业务 。

  从消费者角度来看，保障措施实施后，短期内牛肉价格可能会有所上涨。这是因为进口牛肉数量减少，市场供应相对减少，而需求在短期内变化不大，根据供求关系，价格自然会上升。消费者可能需要支付更高的价格购买牛肉，但从长远来看，随着国内牛肉产业的发展和竞争力的提升，国产牛肉的品质和供应稳定性将得到提高，消费者将有更多优质、安全的牛肉可供选择 。

  未来国内牛肉产业和进口牛肉市场将在政策的引导下，经历一系列的变革和调整。这既是挑战，也是机遇，无论是国内产业还是国际供应商，都需要积极应对，适应市场的变化，以实现可持续发展。